Il nuovo Regolamento MDR 2017/745: un cambiamento di rilievo sull’intero settore dei dispositivi medici

Un dispositivo medico è qualunque strumento, apparecchio, apparecchiatura, software, impianto, reagente, materiale o altro articolo, destinato dal fabbricante a essere impiegato sull’uomo, da solo o in combinazione, per una o più delle seguenti destinazioni d’suo mediche specifiche:

• diagnosi, prevenzione, monitoraggio, previsione, prognosi, trattamento o attenuazione di malattie
• diagnosi, monitoraggio, trattamento, attenuazione o compensazione di una lesione o di una disabilità
• studio, sostituzione o modifica dell’anatomia oppure di un processo o stato fisiologico o patologico
• fornire informazioni attraverso l’esame in vitro di campioni provenienti dal corpo umano, inclusi sangue e tessuti donati, e che non esercita nel o sul corpo umano l’azione principale cui è destinato mediante mezzi farmacologici, immunologici o metabolici, ma  la cui funzione può essere coadiuvata da tali mezzi.”

I DM spaziano da semplici abbassalingua alle mascherine chirurgiche, dai dispositivi chirurgici laser a pacemaker programmabili complessi con tecnologia a microchip, apparecchiature di laboratorio per uso generale, e altri dispositivi elettronici. Tra questi annoveriamo anche dispositivi che possono includere la tecnologia degli anticorpi monoclonali. Particolare categoria di dispositivi medici è quella dei dispositivi medico-diagnostici in vitro.

Un dispositivo medico in utilizzo in un paese membro dell’UE deve sempre esibire la marcatura CE, con la chiara indicazione del numero dell’Organismo Notificato che l’ha rilasciata.

I dispositivi medici, al pari dei farmaci, prima di essere immessi in commercio devono poter dimostrare la loro sicurezza e la loro efficacia nel campo di azione previsto mediante studi clinici svolti presso strutture idonee ed autorizzate allo scopo.

Considerata la crescente rilevanza di tali prodotti sia dal punto di vista sanitario, sia da quello dei costi che devono essere sopportati dai sistemi sanitari, è necessario che la puntuale conoscenza della normativa si diffonda capillarmente, favorendo l’adozione di comportamenti consapevoli e responsabili.

NUOVO REGOLAMENTO EUROPEO SUI DISPOSITIVI MEDICI: UN’UNICA NORMA IN TUTTI I PAESI DELL’UE

Il nuovo Regolamento introduce un approccio basato sul ciclo di vita del Dispositivo Medico: potenzia la raccolta dei dati relativi ad efficacia e sicurezza, rafforza la sorveglianza post-commercializzazione e garantisce un livello elevato di tracciabilità del dispositivo

Il nuovo Regolamento Europeo sui Dispositivi Medici, MDR 2017/745, è pienamente in vigore dal 26 maggio 2021, dopo essere stato posticipato di 12 mesi a causa dell’emergenza pandemica. Il nuovo regolamento non stravolge drasticamente il quadro legislativo preesistente ma fornisce sicuramente una strategia armonizzata e appropriata per la gestione dei dispositivi medici, basata sul loro ciclo di vita. Rafforza l’approccio esistente in materia di supervisione degli “Organismi Notificati” e disciplina in maniera univoca le sperimentazioni precliniche e cliniche e la vigilanza-sorveglianza sul mercato. Da ultimo, ma elemento non meno importante, il nuovo regolamento pone l’accento su requisiti di qualità e principi di trasparenza e tracciabilità lungo tutta la filiera commerciale e il ciclo di vita dei dispositivi medici. Il risultato atteso è quello di garantire livelli elevati di qualità e sicurezza sostenendo allo stesso tempo l’innovazione tecnologica.

Entrato in vigore il 25 maggio 2017, il nuovo Regolamento Europeo sui Dispositivi Medici (MDR)[1] abroga le direttive 93/42/EEC (Medical Devices Directive- MDD) e 90/385/EEC (Active Implantable Medical Devices Directive- AIMDD) e cerca di rispondere alle necessità normative derivanti dagli importanti progressi tecnologici compiuti nell’arco dell’ultimo ventennio.

Questo regolamento, molto atteso, intende fornire un quadro normativo solido, trasparente e sostenibile, riconosciuto a livello internazionale, e si pone come obiettivo quello di migliorare la sicurezza clinica e creare un accesso equo al mercato per i produttori.

Contrariamente alle direttive, che devono essere recepite nel diritto nazionale, i regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli ordinamenti degli Stati membri. Pertanto l’applicazione del regolamento appianerà le divergenze tra sistemi regolatori nazionali e ridurrà significativamente i rischi di discrepanze nell’interpretazione nel mercato dell’Unione Europea (UE).

Aspetto molto importante, il nuovo quadro normativo introduce un approccio life-cycle in merito al rapporto efficacia/sicurezza del DM, potenziando la necessità di raccolta dati relativi ad efficacia e sicurezza, la sorveglianza post-commercializzazione e garantendo un livello elevato di tracciabilità del dispositivo.

COSA CAMBIA?

1. Campo di applicazione più ampio

Con l’applicazione del nuovo MDR vengono definiti come DM, ad esempio, anche tutti i dispositivi per la pulizia, la sterilizzazione o la disinfezione di altri DM, i dispositivi monouso sottoposti a ricondizionamento e i dispositivi che non hanno una specifica destinazione d’uso in ambito medicale (es. lenti a contatto colorate e i sistemi per l’estetica)

2. Definizione degli Operatori Economici coinvolti nella catena di fornitura e attribuzione dettagliata di responsabilità e adempimenti obbligatori

Definizione precisa degli Operatori Economici (OE) coinvolti nella catena di fornitura dei DM (Fabbricante, Mandatario, Importatore e Distributore) (Articolo 2.30 e 2.32-34); viene fornita una descrizione dettagliata delle responsabilità e degli specifici adempimenti obbligatori per ciascuna figura (Articoli 10-14). Mandatari, importatori e distributori acquistano nel nuovo MDR un ruolo del tutto complementare a quello del fabbricante. Non sono più meri soggetti di una catena commerciale, ma diventano protagonisti attivi della sicurezza del dispositivo, per tutta la vita dello stesso. Tale profilo emerge chiaramente dalla lettura degli articoli del MDR che disciplinano in maniere dettagliata gli obblighi delle singole figure.

3. Obbligo di individuare una Persona Qualificata per i produttori di DM

L’articolo 15 del Mdr introduce una importante novità: l’obbligo di nominare all’interno dell’azienda di DM una persona che sia responsabile del rispetto della normativa (cosiddetta Persona responsabile o Pr). La norma prevede tale obbligo in capo al fabbricante (comprese le micro/piccole imprese) ed altresì in capo al mandatario. Più precisamente poi mentre il fabbricante avrà l’obbligo di individuare la Pr all’interno della propria organizzazione, per il mandatario e le micro/piccole imprese sarà sufficiente dimostrare che ne possono disporre in maniera permanente e continuativa. La figura qualificata identificata dai produttori di DM sarà responsabile della verifica della conformità ai requisiti del nuovo MDR (Articolo 15)

4. Criteri stringenti per la designazione degli Organismi Notificati e poteri di controllo più ampi

Criteri stringenti per la designazione degli Organismi Notificati (ON; Articoli 35-50) e più ampi poteri (fungeranno da esecutori della nuova normativa), compreso il diritto di effettuare audit senza preavviso e test continui sui DM per garantirne la conformità anche dopo l’ottenimento della certificazione

5. Nuove regole per determinare la classe di rischio del DM (sulla base del rischio a cui viene sottoposto il paziente)

Nuove regole per determinare la classe di rischio del DM (Articolo 51, Allegato VIII): sono stati identificati requisiti molto più specifici sulla base del rischio a cui viene esposto il paziente che comporterà un aumento di classe per molti dispositivi

6. Il Medical Device Coordination Group (MDCG) ha scelto di utilizzare l’italianaClassificazione Nazionale dei Dispositivi medici (CND) come base per il  nomenclatore dei dispositivi medici EMDN

L’italiana CND verrà adottata a livello europeo (European Medical Device Nomenclature-EMDN; Articolo 26)

7. Introduzione di una procedura coordinata per la valutazione delle indagini cliniche condotte in più di uno Stato membro
8. Una più ampia documentazione tecnica di valutazione della sicurezza pre-clinica da produrre

L’ Allegato I specifica i requisiti generali di sicurezza e prestazione, mentre gli Allegati II e III delineano la struttura della documentazione tecnica;

9. Introduzione di un sistema di tracciabilità basato sull’Unique Device Identification (UDI) (Articoli 25 e 27, Allegato VI parte C)
10. La predisposizione di una card per paziente per i dispositivi impiantabili (Articolo 1)
11. Maggiore trasparenza, per gli operatori sanitari e per il pubblico, con l’istituzione di una banca dati europea dei DM (multimodale, completa e pubblica): European Database on Medical Devices, EUDAMED; Articoli 28-34)

EUDAMED faciliterà il coordinamento tra gli Stati membri, permettendo di razionalizzare e facilitare il flusso di informazioni tra tutti gli attori coinvolti.

12. Vigilanza e sorveglianza post-market più rigorose (Articoli 83-90)

I fabbricanti dovranno raccogliere e analizzare i dati clinici post-market come parte della valutazione continua del profilo di sicurezza ed efficacia, e rendere disponibile il relativo rapporto di sorveglianza (per i dispositivi di classe I) o un rapporto periodico sulla sicurezza (per i dispositivi di classe IIa, IIb e III).

Per la vigilanza viene introdotta una modifica della definizione di “incidente” (Articolo 2 comma 64) e introduzione di “incidente grave” (Articolo 2 comma 65) e “grave minaccia per la salute” (Articolo 2 comma 66). Inoltre, vengono assegnati precisi ruoli e obblighi, non solo ai fabbricanti e mandatari, ma anche agli importatori (Articolo 13 commi 8 e 10) e ai distributori (Articolo 14 comma 5).

Inoltre, viene introdotto un rafforzamento delle norme sulle evidenze cliniche (Articolo 61-62 e Allegato XV) da produrre per l’ottenimento della marcatura CE; il contenuto di un intero paragrafo e 2 Allegati (capo VI, Articoli 61-82 e Allegati XIV-XV) disciplina la valutazione clinica e le indagini cliniche da condurre.

Regolamento dispositivi medici: cosa cambia nella classificazione

Una delle prime attività che il fabbricante deve porre in essere è decidere se, alla luce del nuovo MDR, un prodotto rientra o meno nella definizione di dispositivo medico ed, eventualmente, se è cambiata la classe di rischio del DM. Il MDR introduce infatti alcune modifiche che possono impattare su tali profili in maniera importante.

Distribuzione dei dispositivi medici, i nuovi obblighi dell’importatore e del distributore

Di grande impatto nel nuovo Mdr è la disciplina specifica introdotta relativamente alle figure dell’importatore e del distributore. Mentre infatti la Dir 93/427 Cee non conteneva nessun articolo circa il ruolo e i compiti di tali soggetti, il nuovo regolamento – sulla scia della Decisione Ue 768/2008 che mira ad armonizzare le discipline comunitarie sul commercio dei prodotti – introduce regole dettagliate sia per gli importatori che per i distributori. La ragione per la quale, oggi, il legislatore comunitario ha, invece, ritenuto di dover disciplinare, fra le altre, anche la figura del distributore, è molto chiara e “risiede nella volontà che ogni operatore economico della catena di commercializzazione del dispositivo si assuma il ruolo di garantire il rispetto del Regolamento e, altresì, di controllare che l’operatore che viene prima di lui nella catena abbia fatto lo stesso”.

Ecco perché, sotto tale profilo, anche il distributore – al pari dell’importatore – deve garantire che il dispositivo sia conforme ai requisiti previsti dalla normativa e questo sia prima della sua immissione sul mercato sia nel corso dell’intera vita dello stesso.

Le indagini cliniche sui dispositivi medici: la nuova disciplina

La valutazione clinica del DM deve essere effettuata attraverso l’analisi di dati clinici che possono provenire da letteratura scientifica oppure da indagini cliniche realizzate ad hoc per il dispositivo in questione.

Il Regolamento Ue n. 2017/745 dedica al tema delle indagini cliniche gli articoli dal 62 all’ 82 nonché l’allegato XV: trattasi, dunque, di un nucleo di norme assai più corposo rispetto a quello che, invece, dedicava all’argomento la pre-vigente Direttiva n. 93/42/CEE, nella quale gli unici riferimenti alle indagini cliniche erano contenute in un unico articolo, l’articolo 15,  e nell’allegato X.

Se quindi storicamente ci si è sempre rifatti alla disciplina dettata per la sperimentazione del farmaco (proprio per l’esiguità normativa dei dispositivi medici), da ora in avanti l’indagine clinica del DM avrà un proprio corpo di prescrizioni normative ad hoc, dotate di propria autosufficienza ed autonomia giuridica.

La sorveglianza post commercializzazione del fabbricante di dispositivi medici: i principi cardine

Non vi è dubbio che la nuova disciplina contenuta nell’MDR relativamente al sistema di sorveglianza post commercializzazione renda tale istituto uno degli snodi fondamentali dell’intero sistema.

Nella nozione di sorveglianza post commercializzazione (indicata spesso con la sigla Pms – Post marketing surveillance) rientrano “tutte le attività svolte da fabbricanti in collaborazione con altri operatori economici volte a istituire e tenere aggiornata una procedura sistematica per raccogliere e analizzare in modo proattivo l’esperienza acquisita sui dispositivi che immettono sul mercato, che mettono a disposizione sul mercato o che mettono in servizio, al fine di identificare eventuali necessità di procedere immediatamente a eventuali azioni correttive o preventive” (art. 2 lett. 60 Mdr).

Tenuto conto che tale sorveglianza deve essere “sistematica” e che l’importante obiettivo è quello di “attuare e monitorare eventuali azioni preventive e correttive” (art. 83), il legislatore comunitario ha previsto come obbligatori alcuni adempimenti specifici.

Il Mdr prevede espressamente non solo un obbligo di effettuare la sorveglianza post commercializzazione pro-attiva e reattiva, ma anche di analizzare i dati raccolti e motivare per iscritto le valutazioni poste in essere. Tale adempimento sussiste per tutti i DM.

I commenti degli esperti di CRISPEL – Università Roma Tre Centro di Ricerca Interdipartimentale per gli Studi Politico-​costituzionali e di Legislazione comparata 

Preoccupazione per la drastica riduzione degli Organismi Notificati preposti alla valutazione di conformità dei DM

La principale preoccupazione è associata alla drastica riduzione del numero di Organismi Notificati per la valutazione della conformità dei DM. Sino a qualche settimana fa nel Database europeo degli Organismi Notificati NANDO risultavano accreditati solo 20 Organismi, di cui appena 2 in Italia.

“C’è da fare un appunto all’Unione Europea in cui, ancora oggi, esiste un numero esiguo di ON rispetto alla mole di richieste che stanno ricevendo e al numero degli adempimenti e dei requisiti che sono chiamati a controllare. Il loro ruolo è cruciale ma, al momento, sono ancora troppo pochi”.

Poiché tutti o quasi i dispositivi richiederanno una nuova certificazione da parte di un ON, il numero ridotto di tali enti potrebbe comportare tempi più lunghi per l’immissione in commercio (time to market) e costi maggiori per lo sviluppo di nuovi DM per i fabbricanti. Sicuramente, in un primo momento l’obiettivo principale dei fabbricanti sarà rappresentato dalla ri-certificazione dei dispositivi già esistenti con possibile ritardo nello sviluppo di nuove tecnologie innovative.

I fabbricanti di DM sono tenuti a raccogliere e analizzare dati provenienti “dal campo”: terreno fertile per la nascita di nuove partnership tra ricercatori, operatori sanitari e produttori

Il Regolamento sicuramente alza il livello di attenzione non solo sulla sicurezza dei dispositivi, ma anche sulla loro efficacia, conferendo formalmente a tutti gli Organismi Economici coinvolti nella catena di fornitura dei DM importanti responsabilità di controllo sulla produzione e sulla commercializzazione del dispositivo. Ciò significa che per poter dimostrare la conformità dei propri dispositivi al Regolamento, e al contempo per verificarne in modo proattivo il rispetto dei requisiti di sicurezza ed efficacia, i fabbricanti sono tenuti ad istituire e mantenere un sistema idoneo per raccogliere ed analizzare dati provenienti “dal campo” relativi all’effettivo utilizzo degli stessi. Varie fonti di raccolta dei dati possono essere sfruttate ma sicuramente la più efficace è quella cosiddetta “proattiva” cioè coinvolgere gli utilizzatori richiedendo loro un giudizio diretto su vari aspetti che riguardano le prestazioni, la sicurezza e l’usabilità dei DM.

“Oltre ad ottenere un innalzamento dei livelli di sicurezza e qualità nel campo dei DM, il nuovo Regolamento crea, quindi, un terreno fertile per la nascita di nuove partnership scientifiche tra ricercatori, operatori sanitari, clinici e fabbricanti. A tal proposito sarebbe sicuramente utile che, a livello europeo o nazionale, venissero definite delle linee guida condivise che diano spazio e permettano di strutturare percorsi di collaborazione virtuosi tra istituzioni sanitarie e aziende”.

Il nuovo MDR potrebbe avere un ruolo chiave per migliorare la gestione delle risorse nell’ambito dei DM sia a livello europeo che a livello locale.

L’obbligo, in particolare, di fornire evidenze precliniche e cliniche, al fine di ottenere la marcatura CE, potrebbe consentire di avere a disposizione un maggior numero di dati di efficacia e sicurezza per una valutazione omogenea e temporale del beneficio terapeutico determinato dal DM.

Inoltre, l’introduzione di un sistema di tracciabilità dei DM univoco a livello europeo potrà favorire e potenziare la raccolta di dati di consumo, di durabilità e di eventi avversi, e di conseguenza rafforzare la sicurezza dei DM. La raccolta sistematica dei dati e l’analisi delle evidenze scientifiche permetteranno di confrontare il DM con i suoi equivalenti e di determinare differenze clinicamente rilevanti, generando così un percorso di cura efficiente. “Di conseguenza, in un’ottica di ottimizzazione delle risorse e della spesa sanitaria, questi dati potranno essere utilizzati per migliorare la capacità di governare l’innovazione tecnologica ed il progresso clinico-scientifico, assicurando un’efficiente allocazione delle risorse”.

CRITICITÀ

Le difficoltà di interpretazione e attuazione della norma

Il panorama nazionale consta di un rilevante numero di imprese che necessiteranno di un adeguato supporto che possa consentire loro di operare, tenendo strettamente in considerazioni le nuove prescrizioni normative. Sarà indispensabile avere il supporto di Organismi Notificati e condividere opinioni e punti di vista con associazioni di categoria, società scientifiche e università, partecipando attivamente al dibattito che continua a svilupparsi sui numerosi aspetti di rilievo in ambito tecnico e regolatorio.

Il mercato dei dispositivi medici è caratterizzato da un rapido turnover dei prodotti da valutare e per questo motivo il lavoro che attende gli ON è ampio, costante ed essenziale per permettere l’introduzione di strumenti sempre nuovi e tecnologicamente evoluti.

Questa è la sfida che l’intero gruppo degli ON, è chiamato ad affrontare nei prossimi anni in uno spirito di collaborazione con il comparto imprenditoriale, che si colloca come attore principale del settore.

I costi che graveranno sulle imprese del settore

Le principali difficoltà riscontrate dalle imprese associate a Confindustria Dispositivi Medici in una Survey condotta a dicembre dello scorso sono le attività piuttosto onerose, quali la riclassificazione dei propri dispositivi; la concentrazione verso i pochi Organismi notificati designati e di conseguenza la difficoltà di instaurare discussioni e accordi per le attività certificative.

Secondo un’ altra survey condotta da Medtech Europe, associazione europea delle aziende di dispositivi medici, l’80% dei fabbricanti sta incontrando difficoltà nell’avvio o nel completamento del percorso di conformità e pensa di non certificare il 15-20% dei dispositivi per effetto di un processo di razionalizzazione del catalogo prodotti secondo una valutazione dei costi di certificazione e benefici di mercato.

Per alcuni medi e piccoli produttori, i costi eccessivi per adeguarsi alla normativa comunitaria potrebbero decretarne l’uscita dal mercato e dal sistema.

“Insomma il Nuovo Regolamento non è una normativa alla portata di tutti. I costi che dovranno sostenere le aziende per adeguarsi al nuovo Regolamento europeo non sono quantificabili ad oggi ma sono comunque molti, a cominciare dal fatto che occorrerà dotarsi di una struttura fissa che segua le attività di sorveglianza post-vendita e follow up. Occorre poi nominare una Persona Responsabile dell’area regolatoria e anche i servizi dell’Organismo Notificato hanno dei costi”.

Fonte: Gli esperti di CRISPEL

CRISPEL

Il Centro di Ricerca Interdipartimentale per gli Studi Politico-costituzionali e di Legislazione comparata (CRISPEL) è stato costituito nel 2003 presso l’Università degli Studi Roma Tre dagli attuali Dipartimenti di Giurisprudenza e Scienze Politiche – a cui si sono aggiunti nel tempo i Dipartimenti di Economia aziendale e Scienze della Formazione – al fine di promuovere studi e ricerche nel campo politico-costituzionale e della legislazione comparata, destinati a coadiuvare l’operato di istituzioni pubbliche e private, internazionali, europee e nazionali.

Per maggiori informazioni: www.crispel.it